——京山市構(gòu)建行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系透視
2022年11月，省優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)文通報表彰全省年度優(yōu)化營商環(huán)境改革先行區(qū)，武漢漢陽區(qū)、襄陽襄城區(qū)、荊門京山市等7縣市區(qū)因構(gòu)建行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系受到表彰，其中6地為年初省定試點單位，唯有京山為試點之外“加塞”趕超。
積極探索 破難攻堅
法治是最好的營商環(huán)境。為規(guī)范行政行為、提升執(zhí)法水平，讓人民群眾和市場主體在每一個執(zhí)法行為中都能看到風(fēng)清氣正，從每一項執(zhí)法決定中都能感受到公平正義，京山市委市政府積極探索，破難攻堅，全力構(gòu)建與新發(fā)展理念高度匹配的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系。
注重頂層設(shè)計，強化組織領(lǐng)導(dǎo)，破力不從心之難。新一輪機構(gòu)改革后，在一些地方，行政執(zhí)法工作及體系建設(shè)暴露出的瑕疵和缺憾，屢遭詬病。若任其蔓延滋長,必將成為優(yōu)化營商環(huán)境的絆腳石、法治政府建設(shè)的攔路虎。
高位謀劃推進。京山市借鑒山東日照、廣東深圳及江蘇、浙江等地經(jīng)驗和做法，與先進地區(qū)對標(biāo)對表，2022年先后5次召開市委常委會、市政府常務(wù)會，專題研究依法治市、法治政府建設(shè)、優(yōu)化法治營商環(huán)境及相關(guān)工作，從賦權(quán)賦能、設(shè)立專門工作機構(gòu)、完善制度機制等方面進行頂層設(shè)計，出臺《京山市建設(shè)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系工作實施方案》，細(xì)化目標(biāo)、責(zé)任和任務(wù)清單，明確京山市司法局牽頭構(gòu)建行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系，研究出臺12件制度性文件，從制度層面解決“怎么建，誰來干”等系列問題。
強化組織領(lǐng)導(dǎo)。成立由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)、市委紀(jì)監(jiān)委、市委政法委主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任組長、副組長的“京山市建設(shè)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系領(lǐng)導(dǎo)小組”，組建工作專班，落實工作經(jīng)費。京山市委書記張勇、市長何洪濤多次分別進行專題調(diào)度，對疑難爭議項目、行動遲緩部門點對點指派、督辦。對于重點任務(wù)，倒排工期，責(zé)任到人，“日匯總，周碰頭”，實行掛圖作戰(zhàn)，壓茬推進。
科學(xué)考核倒逼。發(fā)揮考核指揮棒作用。根據(jù)職能性質(zhì)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和市直行政執(zhí)法單位實行分層、分類考核，提高案卷評查、重點領(lǐng)域執(zhí)法檢查、法治督察、案件線索移送等常態(tài)抽查檢查督查在行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督考核工作中的權(quán)重，并將考核情況納入黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人清單和年度法治政府建設(shè)績效考核的重要內(nèi)容，推動行政執(zhí)法監(jiān)督工作以上率下、功在平時，夯實行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系建設(shè)工作基礎(chǔ)。
注重部門聯(lián)動，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，破各自為政之壁。推進行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系建設(shè)，目的在于信息資源共享、執(zhí)法質(zhì)效互補、社會效益經(jīng)濟效益雙贏。
部門之間無縫銜接。京山市投入2400多萬元，改建近11000平米的新政務(wù)服務(wù)中心，全市35個部門1042項行政審批事項集中進入，采取“前臺統(tǒng)一受理、后臺分類審批、綜窗統(tǒng)一出件”模式，讓企業(yè)和群眾“只進一扇門，辦成所有事”，實現(xiàn)“一網(wǎng)通”“一次辦”。為防止行政審批與部門監(jiān)管“兩張皮”，審批部門對已審批的事項實行一事一函推送相關(guān)監(jiān)管部門，確保審批前有效溝通，審批后無縫銜接，通過審管分離，實現(xiàn)審批廉潔高效。
執(zhí)法監(jiān)督互促共進。京山市司法局靶向施策，先后牽頭起草全市行政規(guī)范性文件管理、包容審慎監(jiān)管執(zhí)法、行政執(zhí)法機關(guān)實施行政處罰（檢查）程序規(guī)范等系列制度性文件，建立、標(biāo)明行政執(zhí)法規(guī)范和邊界。程序正當(dāng)是當(dāng)代行政法的基本原則，遵守法定程序是行政行為合法的重要評定標(biāo)準(zhǔn)。針對綜合行政執(zhí)法改革后，部分單位執(zhí)法文書格式使用不規(guī)范的問題，制定行政執(zhí)法文書和行政執(zhí)法監(jiān)督文書范本，為街道等基層執(zhí)法提供了規(guī)范化指引和制度保障。系統(tǒng)收集行政執(zhí)法及行政執(zhí)法“三項制度”文件政策、典型案例，編撰《京山市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系建設(shè)資料匯編》，為各執(zhí)法單位提供工作指引。加強行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)，有效化解市商務(wù)局與市市場監(jiān)督管理局商業(yè)預(yù)付卡監(jiān)管職責(zé)執(zhí)法爭議、生態(tài)環(huán)境京山分局與市城管執(zhí)法局餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染執(zhí)法爭議。常態(tài)化組織開展案卷評查、重點領(lǐng)域執(zhí)法檢查、法治督察，深化問題查處，2022年先后制發(fā)工作提示函25分，辦理行政執(zhí)法監(jiān)督案件28件，下達行政執(zhí)法監(jiān)督意見書21份、行政執(zhí)法監(jiān)督建議書6份、行政執(zhí)法監(jiān)督?jīng)Q定書1份，撤銷行政處罰案件7起。清理行政規(guī)范性文件，廢止或宣布失效行政規(guī)范性文件91件。
監(jiān)督處罰同頻共振。出臺《京山市關(guān)于司法行政機關(guān)向紀(jì)委監(jiān)察檢察機關(guān)移送在行政執(zhí)法監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)問題線索的實施辦法》，探索建立司法行政機關(guān)與紀(jì)委監(jiān)察檢察機關(guān)執(zhí)法協(xié)作配合機制，對問題線索誰來移送、移送什么、怎樣移送、誰來接收、怎么接收、由誰查辦等問題進行規(guī)范。健全“兩法銜接”，完善案件咨詢、辦案情況通報、日常信息交換等聯(lián)動機制，增強行政執(zhí)法監(jiān)督威懾力，提升執(zhí)法滿意度。2022年元至11月，京山市司法局已向紀(jì)委監(jiān)察機關(guān)移送在行政執(zhí)法監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問題線索7條，聯(lián)合檢察機關(guān)辦理行政監(jiān)督案件11起，公益訴訟3件。
注重隊伍建設(shè)，強化業(yè)務(wù)提升，破良莠不齊之困。政治路線確定之后,干部就是決定的因素。構(gòu)建行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系，隊伍建設(shè)是關(guān)鍵。
壯大行政執(zhí)法隊伍。積極開展行政執(zhí)法主體資格清理，將6個不具有行政執(zhí)法主體的部門移出隊伍，分類確立76個行政執(zhí)法主體并向社會公示；編制行政執(zhí)法人員目錄清單，對行政執(zhí)法隊伍進行“體檢”、清理、公示。京山市司法局與京山市委編辦聯(lián)合對全市行政執(zhí)法單位法制機構(gòu)及其工作人員進行全面摸底，通過增設(shè)機構(gòu)、充實人員、賦權(quán)賦能，確保執(zhí)法單位法制機構(gòu)應(yīng)設(shè)盡設(shè)、法制機構(gòu)齊裝滿員，確保法制機構(gòu)人員始終在執(zhí)法人員總數(shù)的5%以上。組織全市行政執(zhí)法證換證考試，為考試合格的1288名執(zhí)法人員換發(fā)證件，確保執(zhí)法人員全員執(zhí)證上崗。
實現(xiàn)監(jiān)督隊伍多元化。2022年先后3次對全市85名從事行政執(zhí)法監(jiān)督的人員開展法律法規(guī)普訓(xùn)和行政處罰法專題培訓(xùn)，全面提升行政執(zhí)法監(jiān)督人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。面向“兩代表一委員”、律師、法律服務(wù)工作者、老干部、市場主體代表等群體廣發(fā)“英雄帖”，通過公示公告、精挑細(xì)選，聘請30名行政執(zhí)法監(jiān)督員，并頒發(fā)聘書、專題培訓(xùn)，提高社會知曉度和影響力。在市政府門戶網(wǎng)站和“今日京山”新聞網(wǎng)開辟“京山市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系建設(shè)工作專欄”，印制行政執(zhí)法監(jiān)督專項宣傳產(chǎn)品，普發(fā)行政執(zhí)法監(jiān)督線索征集短信，打造覆蓋全域、全員參與，專業(yè)為主、義務(wù)為輔的京山行政執(zhí)法監(jiān)督隊伍網(wǎng)絡(luò)。
建立部門行政行為把關(guān)隊伍。針對少數(shù)部門法律顧問形同虛設(shè)，以事前防范和事中控制法律風(fēng)險為主、事后法律補救為輔的工作機制不完善的實際，制定出臺《京山市政府法律顧問工作規(guī)定》，明確要求市政府及其工作部門、鎮(zhèn)政府、街道辦事處在重大行政決策、重要行政行為論證階段，政府法律顧問要提前參與，約束各相關(guān)部門依法行政、規(guī)范執(zhí)法，將“把關(guān)窗口”前置。京山市司法局作為行業(yè)主管部門，在堅持律師行業(yè)黨建引領(lǐng)、規(guī)范法律顧問工作的同時，對各行政執(zhí)法單位聘請法律顧問情況、法律顧問履職情況進行督察，對行政執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題線索進行倒查，建立法律顧問“紅黑檔案”，確保法律顧問真履職、勤把關(guān)。
實施素質(zhì)能力提升工程。制定出臺《京山市行政執(zhí)法人員素質(zhì)能力提升工作方案》，實施行政執(zhí)法隊伍“素質(zhì)能力提升工程”，構(gòu)建行政執(zhí)法隊伍教育培訓(xùn)長效機制，全市2022年報名參加法律執(zhí)業(yè)資格考試達到36人，較去年增加61%。由市委依法治市辦、各相關(guān)部門組織的以行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督為主要內(nèi)容的培訓(xùn)23場近2000人次，全面提升行政執(zhí)法人員及監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。
打造亮點 彰顯特色
堅持問題導(dǎo)向，強化靶向施策，大膽探索破局。京山市在構(gòu)建行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系過程中，一步一個腳印補短板、強弱項，一批特色亮點項目逐步顯現(xiàn)。
實現(xiàn)層級監(jiān)督，補齊行政執(zhí)法監(jiān)督主體缺位短板。行政執(zhí)法監(jiān)督屬于層級監(jiān)督。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，縣級以上人民政府法制工作機構(gòu)是本級人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的工作機關(guān)，負(fù)責(zé)本級人民政府的法制審核、行政執(zhí)法監(jiān)督、行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)等工作，承擔(dān)行政執(zhí)法主體資格審查和行政執(zhí)法人員證件管理等工作。2019年機構(gòu)改革后，原京山市政府法制辦公室的職能整合到市司法局。但自上而下編制部門“三定方案”僅將司法行政部門定位為本級政府工作部門，沒有明確其政府法制工作機構(gòu)的主體資格，導(dǎo)致司法行政機關(guān)履行本級政府法制工作機構(gòu)理應(yīng)承擔(dān)的層級監(jiān)督職責(zé)時，遭受質(zhì)疑。京山市委、市政府積極探索，主動破除困局，2022年3月中旬，率先在全省刻制、啟用縣市級的“京山市人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督專用章”，授權(quán)京山市司法局在相關(guān)文書中使用。隨后，針對機構(gòu)改革后政府法制機構(gòu)定位模糊問題，重申市司法局政府法制機構(gòu)職能定位，并成立“京山市行政執(zhí)法監(jiān)督局”，解決政府法制工作機構(gòu)“師出無名”的問題。
搭建政務(wù)平臺，完善便民利企無縫銜接服務(wù)機制。在新改建政務(wù)服務(wù)中心搭建覆蓋面廣、功能完善的京山市政務(wù)服務(wù)平臺，實現(xiàn)政務(wù)信息線上線下規(guī)范公示。全市35個部門分別委派授權(quán)首席代表，負(fù)責(zé)管理和協(xié)調(diào)本部門全部審批事項。通過前臺統(tǒng)一受理、后臺分類審批、綜窗統(tǒng)一出件，確保企業(yè)和群眾“只進一扇門，辦成所有事”。為防止審批事項從原單位劃轉(zhuǎn)后，審批部門無法及時掌握原主管部門的新規(guī)新要求，在重大事項審批時，審批部門第一時間提前征求部門意見，對已審批事項實行一事一函告相關(guān)監(jiān)管部門，有效規(guī)避審管脫節(jié)現(xiàn)象，確保審批前有效溝通、審批后無縫銜接。
堅持黨建引領(lǐng)，發(fā)揮律師隊伍在行政執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)中智囊團作用。高度專業(yè)化的政府法律顧問，在重大行政決策、重要行政行為、規(guī)范性文件制定、涉政府或者其工作部門的訴訟、仲裁案件處理等行政執(zhí)法行為全鏈條、全過程均能發(fā)揮重大作用。京山市制定出臺《京山市政府法律顧問工作規(guī)定》，加強以律師隊伍為主體的政府法律顧問管理，強化執(zhí)業(yè)行為監(jiān)管。堅持黨建引領(lǐng)，為4個律所派駐專職黨建指導(dǎo)員，指導(dǎo)律師隊伍政治理論學(xué)習(xí)，深化思想動態(tài)分析，化解意識形態(tài)風(fēng)險隱患，建設(shè)政治素質(zhì)過硬、專業(yè)技能精湛的律師法律顧問團隊，引導(dǎo)律師隊伍積極主動參與各類行政執(zhí)法活動，為行政執(zhí)法部門當(dāng)好智囊團、警報器、滅火員。2022年元至11月，京山市法律顧問把關(guān)重大項目、重大合同37件，參與行政執(zhí)法案件評查49件，行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)3件，行政執(zhí)法監(jiān)督效能大幅提升。
建立聯(lián)動機制，提高行政執(zhí)法監(jiān)督威懾合力。加強行政執(zhí)法部門與公檢法司機關(guān)合作，堅決做到案件當(dāng)立則立，該移則移，杜絕以罰代刑。2022年元至11月，京山市7家行政執(zhí)法部門先后向公檢法司機關(guān)移送案件線索31件，最終立案13件，著力解決群眾熱切關(guān)心的食藥安全、環(huán)境民生問題，有力保障行政執(zhí)法活動的正確性、規(guī)范性。構(gòu)建行政執(zhí)法監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督協(xié)作機制，合力促進依法行政。加強行政執(zhí)法監(jiān)督部門與巡查督查機構(gòu)合作，發(fā)揮巡視利劍作用，將行政執(zhí)法監(jiān)督工作納入全市巡察工作的重要內(nèi)容，常態(tài)化開展督查巡查，及時發(fā)現(xiàn)問題線索，并按程序進行移送。
探索完善 拋磚引玉
對照黨的二十大“堅持全面依法治國，推進法治中國建設(shè)”新要求，對照人民群眾對法治建設(shè)新期盼，透視京山市構(gòu)建行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系探索和實踐，許多做法值得進一步探索完善、參考借鑒。
探索完善以人民政府名義開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作機制，增強監(jiān)督權(quán)威。目前，自上而下逐級建立行政執(zhí)法監(jiān)督局尚不具備條件。類似京山市，明確市司法局作為市人民政府法制工作機構(gòu)開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作，成立市行政執(zhí)法監(jiān)督局，刻制、啟用市人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督專用章。明確市本級行政執(zhí)法監(jiān)督通知書、行政執(zhí)法監(jiān)督建議書、行政執(zhí)法監(jiān)督意見書以京山市行政執(zhí)法監(jiān)督局名義制發(fā)；行政執(zhí)法監(jiān)督?jīng)Q定書以京山市人民政府名義制發(fā)；相關(guān)法律文書全部加蓋“京山市人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督專用章”，進一步規(guī)范行政執(zhí)法監(jiān)督行為，提升行政執(zhí)法監(jiān)督工作地位。
探索規(guī)范個案監(jiān)督，打造行政執(zhí)法監(jiān)督工作閉環(huán)。京山市制定《京山市行政執(zhí)法監(jiān)督實施辦法》《京山市行政執(zhí)法監(jiān)督流程圖》等，從制度機制、工作流程、文書范本等全方位規(guī)范行政執(zhí)法監(jiān)督的做法，確保每一件行政執(zhí)法監(jiān)督案件主體適格、事實清楚、證據(jù)確實充分，經(jīng)得起法律和事實檢驗。同時，將個案監(jiān)督情況列入市委法治建設(shè)考核事項，作為年度績效考核的重要內(nèi)容，使個案監(jiān)督工作從啟動、實施、到成果運用，形成閉環(huán)。
探索完善行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)機制，根治“九龍治水”頑疾。在處理多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法缺位問題時，京山市司法局積極履行《湖北省行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法》所賦予的協(xié)調(diào)監(jiān)督職責(zé)開展執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)。爭議協(xié)調(diào)事項涉及行政執(zhí)法職責(zé)劃分的，征求機構(gòu)編制部門意見后，以政府法制工作機構(gòu)名義制發(fā)行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)意見書；情節(jié)復(fù)雜或者存在重大分歧難以確定協(xié)調(diào)意見的，邀請政府法律顧問以及專家學(xué)者論證后，以市政府名義制發(fā)行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)決定書，從而有效化解行政執(zhí)法“九龍治水”問題。
探索規(guī)范行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督文書，逐步建立執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督文書范本。針對行政執(zhí)法案卷評查過程中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法文書良莠不齊問題，京山市司法局探索制定行政執(zhí)法文書范本，供相關(guān)單位在行政檢查、行政處罰、行政強制中參考、引用。2022年，京山市司法局針對行政執(zhí)法監(jiān)督工作的現(xiàn)實需要，制定行政執(zhí)法監(jiān)督文書范本，推進全市行政執(zhí)法規(guī)范化進程。在此基礎(chǔ)上，整合上級文件要求、相關(guān)制度、典型案例，編印、贈發(fā)《京山市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系建設(shè)資料匯編》，為提升行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督人員業(yè)務(wù)能力，規(guī)范行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督行為提供制度方面的指引。
（嚴(yán)澤波 張孝杰 陳金枝 任新平）
