一、文件制定背景
加強(qiáng)規(guī)范性文件的管理是維護(hù)法制統(tǒng)一,、保障政令暢通和推進(jìn)依法行政的必然要求,，近年來(lái),，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）,、《湖北省行政規(guī)范性文件管理辦法》（湖北省人民政府令第379號(hào)）等文件相繼出臺(tái),，為更好地履行政府職能,、全面推進(jìn)法治政府建設(shè)和有效解決規(guī)范性文件管理中存在的征求公眾意見(jiàn)不充分、合法性審核范圍不清楚,、制定程序不規(guī)范,、清理評(píng)估不及時(shí)等問(wèn)題提供了有效指導(dǎo)和參考。根據(jù)文件精神,，我市配套制定《京山市行政規(guī)范性文件管理辦法》是積極貫徹落實(shí)規(guī)范性文件管理各項(xiàng)制度的重要舉措,，有助于推動(dòng)文件質(zhì)量逐步提升，為營(yíng)造良好法治環(huán)境發(fā)揮重要作用,。
二,、起草依據(jù)
1.《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》
2.《湖北省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作條例》
3.《湖北省行政規(guī)范性文件管理辦法》（湖北省人民政府令第379號(hào)）
4.《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）
5.《省人民政府辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》（鄂政辦發(fā)〔2019〕25號(hào)）
6.《省人民政府辦公廳關(guān)于撤銷京山縣設(shè)立縣級(jí)京山市的通知》（鄂政辦函〔2018〕34號(hào)）
7.《荊門(mén)市行政規(guī)范性文件監(jiān)督管理辦法》（荊政發(fā)〔2016〕22號(hào)）
8.《荊門(mén)市人民政府辦公室關(guān)于完善行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》（荊政辦文〔2019〕24號(hào)）
三、文件主要內(nèi)容
（一）明確行政規(guī)范性文件的范圍
對(duì)于行政規(guī)范性文件的范圍,，《管理辦法》第三條規(guī)定：“指市政府,、市政府派出機(jī)關(guān)、鎮(zhèn)政府,、市政府工作部門(mén)以及法律,、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān)）依照法定權(quán)限、程序制定并公開(kāi)發(fā)布,，涉及公民,、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力,，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文,。”同時(shí)作了否定列舉,，明確市政府,、市政府工作部門(mén)內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度,、機(jī)構(gòu)編制,、會(huì)議紀(jì)要、工作方案,、請(qǐng)示報(bào)告,、表彰獎(jiǎng)懲、人事任免等文件,，以及規(guī)劃類文件和專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)類文件不屬于行政規(guī)范性文件。
（二）明確行政規(guī)范性文件的制定主體
根據(jù)《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕115號(hào)）規(guī)定,，街道辦事處作為市政府派出機(jī)關(guān),，有權(quán)制定規(guī)范性文件,，為此《管理辦法》第二條明確市政府、政府派出機(jī)關(guān),、鎮(zhèn)政府,、市政府工作部門(mén)屬于行政規(guī)范性文件的制定主體。同時(shí)第五條還明確市政府設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu),，以及市政府工作部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),、派出機(jī)構(gòu)，不得對(duì)外發(fā)布規(guī)范性文件,。
（三）進(jìn)一步規(guī)范行政規(guī)范性文件的文件內(nèi)容
抓好起草環(huán)節(jié),，是提升文件質(zhì)量的基礎(chǔ)。為此,，《管理辦法》第六條規(guī)定：“制定規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)符合下列要求：（一）依照法定權(quán)限和程序,；（二）符合法律、法規(guī),、規(guī)章和上級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定,；（三）不簡(jiǎn)單重復(fù)法律、法規(guī),、規(guī)章和上級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件,；（四）與其他行政管理部門(mén)的管理職能不相沖突?！蓖瑫r(shí)在《管理辦法》第七條梳理了規(guī)范性文件禁止規(guī)定的內(nèi)容,，包括行政許可、行政處罰以及行政強(qiáng)制措施,、行政強(qiáng)制執(zhí)行等內(nèi)容,。
（四）提升公眾參與程度
《管理辦法》在多個(gè)方面對(duì)提升公眾參與度作出了規(guī)定。一是在聽(tīng)取意見(jiàn)的方式上,，第十四條規(guī)定可以采取座談會(huì),、聽(tīng)證會(huì)、向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)等多種方式,，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的時(shí)間不少于10日,。制定與市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切相關(guān)的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的規(guī)定,，充分聽(tīng)取市場(chǎng)主體,、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的意見(jiàn)，通過(guò)報(bào)紙,、網(wǎng)絡(luò)等向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn),，期限一般不少于30日。二是在公眾意見(jiàn)的研究處理上，起草部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)各方面提出的意見(jiàn)進(jìn)行研究,，將收集的意見(jiàn)及意見(jiàn)采納情況單獨(dú)列表作出說(shuō)明,，還應(yīng)當(dāng)在公開(kāi)征求意見(jiàn)結(jié)束后10個(gè)工作日內(nèi)公布公開(kāi)征求意見(jiàn)采納情況。
（五）完善行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制
《管理辦法》對(duì)規(guī)范性文件合法性審核流程以及應(yīng)當(dāng)提交的資料作出了以下重要規(guī)定：一是《管理辦法》第二十條規(guī)定提請(qǐng)市政府審議的規(guī)范性文件必須由起草單位法律顧問(wèn)進(jìn)行合法性審查并出具書(shū)面審核意見(jiàn),；二是對(duì)送審流程進(jìn)行了細(xì)化,，《管理辦法》第二十二條要求：1.政府規(guī)范性文件提交市政府常務(wù)會(huì)議審議前，應(yīng)經(jīng)政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核,；2.政府規(guī)范性文件由起草部門(mén)報(bào)送市政府辦公室,。起草部門(mén)報(bào)送發(fā)文請(qǐng)示時(shí)，應(yīng)當(dāng)一并報(bào)送本辦法第二十條所列材料,。起草部門(mén)認(rèn)為無(wú)需進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或者不屬于公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍的應(yīng)當(dāng)書(shū)面說(shuō)明,。市政府辦公室收到規(guī)范性文件起草部門(mén)報(bào)送的文件送審稿及相關(guān)材料后，由承辦股室對(duì)該文件制定的必要性,、材料齊備性和規(guī)范性進(jìn)行審查,，符合要求的，提出審查意見(jiàn),，經(jīng)分管負(fù)責(zé)人簽批意見(jiàn),，轉(zhuǎn)市司法局進(jìn)行合法性審核；不符合要求的,，退回起草部門(mén)補(bǔ)充完善,；3.市司法局收到規(guī)范性文件送審稿及相關(guān)材料后，應(yīng)當(dāng)按照本辦法第六條,、第七條的規(guī)定進(jìn)行合法性審核,，并出具審核意見(jiàn)；合法性審核時(shí)間一般不少于5個(gè)工作日,，最長(zhǎng)不超過(guò)15個(gè)工作日,。審核完畢，無(wú)修改意見(jiàn)的,，由市司法局報(bào)市政府辦公室承辦股室,，承辦股室按程序送審；有修改意見(jiàn)的,，由市司法局轉(zhuǎn)起草部門(mén),，起草部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)合法性審核意見(jiàn)對(duì)規(guī)范性文件作必要的修改或補(bǔ)充，經(jīng)市司法局再次審核同意后,，報(bào)市政府辦公室承辦股室,，承辦股室按程序送審。未采納或者未完全采納合法性審核意見(jiàn)的,，起草部門(mén)在提請(qǐng)市政府審議時(shí)應(yīng)當(dāng)詳細(xì)說(shuō)明理由和依據(jù),。
（六）對(duì)規(guī)范性文件的修改,、續(xù)期和廢止作出明確規(guī)定
《管理辦法》第二十五條列舉了規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)修改的情形，“一是因所依據(jù)的法律,、法規(guī),、規(guī)章和上級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件修改或廢止，有修改必要的,；二是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共管理的需要，有擴(kuò)充,、刪減或者變更內(nèi)容必要的,；三是相關(guān)行政機(jī)關(guān)管理職能發(fā)生變更的；四是其他依法應(yīng)當(dāng)修改的情形”,。第二十六條規(guī)定了簡(jiǎn)易修改的情形及對(duì)簡(jiǎn)易修改的流程作出了具體規(guī)定,，明確“規(guī)范性文件因行政管理需要僅作文字表述、管理部門(mén)名稱調(diào)整等不涉及實(shí)體內(nèi)容的簡(jiǎn)易修改,，或者有效期屆滿擬繼續(xù)實(shí)施但不作修改的,，由起草部門(mén)或者主要實(shí)施部門(mén)形成文件修改草案，履行內(nèi)部法制機(jī)構(gòu)合法性審核,、部門(mén)負(fù)責(zé)人辦公會(huì)審議程序后送審簽發(fā),，編制新的文號(hào)，并在有效期屆滿前在市政府門(mén)戶網(wǎng)站上重新發(fā)布,。重新發(fā)布的規(guī)范性文件應(yīng)作政策解讀”,。鑒于2018年我市撤縣設(shè)市，在文件修改過(guò)程中會(huì)引發(fā)文件名稱,、文號(hào)不協(xié)調(diào)的問(wèn)題,，為解決這一問(wèn)題，《管理辦法》第二十八條規(guī)定“除本辦法第二十六條規(guī)定的簡(jiǎn)易修改外,，修改,、廢止規(guī)范性文件參照本辦法有關(guān)制定規(guī)范性文件的程序執(zhí)行；2018年2月24日京山撤縣設(shè)市前制發(fā)的規(guī)范性文件需要修改的,，參照本辦法有關(guān)制定規(guī)范性文件的程序執(zhí)行,，并在新文件中明確‘京山縣人民政府XXXX年XX月XX日公布的《京山縣XXX》（文號(hào)）同時(shí)廢止’”。
（七）對(duì)規(guī)范性文件發(fā)布的相關(guān)事項(xiàng)作出具體規(guī)定
《管理辦法》規(guī)定發(fā)布規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)由行政首長(zhǎng)或者其授權(quán)的負(fù)責(zé)人簽署印發(fā),，未經(jīng)公布的規(guī)范性文件不得作為行政管理依據(jù),。同時(shí)明確規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)規(guī)定施行日期，施行日期應(yīng)當(dāng)采取“自XXXX年XX月XX日起施行”的格式進(jìn)行表述,。
（八）進(jìn)一步明確行政規(guī)范性文件的備案審查機(jī)制
《管理辦法》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)有件必備,、有備必審、有錯(cuò)必糾,，完善備案審查工作要求,。根據(jù)《湖北省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作條例》的要求，《管理辦法》對(duì)于行政規(guī)范性文件備案及備案應(yīng)當(dāng)提交的材料予以了明確，規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日內(nèi)向上級(jí)人民政府和本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送備案,，起草部門(mén)應(yīng)當(dāng)于文件發(fā)布之日起10日內(nèi)提交備案材料一式三份,。為加強(qiáng)部門(mén)規(guī)范性文件的管理，《管理辦法》對(duì)部門(mén)規(guī)范性文件備案審查工作作出了具體規(guī)定,。
（九）規(guī)范行政規(guī)范性文件的解釋,、清理以及實(shí)施效果評(píng)估機(jī)制
一是對(duì)行政規(guī)范性文件的解釋主體作出明確，《管理辦法》第三十四條規(guī)定,，市政府規(guī)范性文件需要解釋的,，由起草部門(mén)提出解釋意見(jiàn)，經(jīng)市司法局審核后報(bào)市政府審定公布,。第三十五條規(guī)定,，部門(mén)規(guī)范性文件由制定部門(mén)負(fù)責(zé)解讀；二是規(guī)定各部門(mén)應(yīng)及時(shí)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行清理,。清理工作遵循日常清理與定期清理相結(jié)合,、專項(xiàng)清理與全面清理相結(jié)合的原則；三是規(guī)定了行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)做好實(shí)施后效果評(píng)估工作,。規(guī)范性文件發(fā)布后,，應(yīng)對(duì)其內(nèi)容的合法性、合理性,、協(xié)調(diào)性,、可操作性及其實(shí)施效果進(jìn)行綜合分析，并提出評(píng)估意見(jiàn),。
（十）健全監(jiān)督檢查與責(zé)任追究機(jī)制
一是在第四十五條作出規(guī)定,，將執(zhí)行《管理辦法》的情況統(tǒng)籌納入法治政府建設(shè)考評(píng)內(nèi)容。二是強(qiáng)化了責(zé)任追究,，第四十七條規(guī)定,，“違反本辦法，由政府法制機(jī)構(gòu)予以通報(bào),；情節(jié)嚴(yán)重,，造成不良后果的，由有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員和直接責(zé)任人員依法給予行政處分”,。
